Saisine de la Cour : les procédures d’urgence.

Nous savons en effet  que celle-ci n’est saisie qu’au bout d’un long « périple » juridictionnel, qui implique notamment d’avoir épuisé les voies de recours internes, ce qui suppose souvent une succession de procédures sur plusieurs années (en droit français par exemple, une procédure civile ordinaire peut souvent durer 6 à 7 ans avant que la Cour de cassation, dernière juridiction à se prononcer, n’ait rendu un arrêt).

Dans ces conditions ou serait l’urgence ? Le requérant ayant patienté tout ce temps peut bien attendre quelques années de plus encore.

Pareille vision des choses n’est évidemment pas satisfaisante, ne serait-ce que parce qu’il est légitime que la Cour s’impose de statuer dans un délai raisonnable qu’elle reprocha parfois aux Etats signataires de ne pas avoir respecté.

Par ailleurs, il ne faut pas perdre de vue qu’en raison de la subsidiarité de l’intervention de la Cour Européenne des Droits de l’Homme (ci-après la Cour), c’est au juge national que revient en premier lieu la préservation des droits de l’homme ; tant que les recours internes ne sont pas épuisés, il reste une possibilité pour le juge national de faire respecter, dans son propre état, les droit issus de la convention.

Ce n’est donc que lorsque toutes les voies de recours seront épuisées sans que les juridictions nationales aient reconnu la violation alléguée par le justiciable, que cette violation apparaîtra en tant que pouvant être soumise à la juridiction de la Cour.

Sur ce point, on sait que le justiciable dispose d’un délai de 6 mois à compter de la dernière décision interne pour saisir la Cour.

Bien que ce délai ne soit pas très long, il peut exister des situations où durant ce délai, la violation de la Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l’Homme (ci-après la Convention) alléguée par le requérant produira tous ses effets, qui peuvent être irréversibles ou difficilement indemnisables.

On pense ainsi, classiquement, aux situations concernant des problématiques d’expulsion, d’extradition, de mise à exécution de sentences…

Or, pareil situation peut :

-     soit priver purement et simplement le requérant du droit que lui reconnaît l’article 34 de la Convention (celui de soumettre une requête individuelle à la Cour) et auquel les Etats signataires de la Convention se sont engagés, en la ratifiant, à ne pas faire obstacle.

-    soit, à supposer même qu’une requête ait pu être déposée, à priver celle-ci de toute efficacité en raison du délai mis par la Cour pour rendre un arrêt (4 à 6 ans pour une requête traitée « normalement »), délai durant lequel la violation alléguée pourra produire tous ses effets, qui peuvent s’avérer irréversibles ou difficilement réparables.

Or, il faut rappeler que le droit de déposer une requête devant la Cour n’est pas pris comme un droit théorique, mais considéré comme un droit effectif, qui doit pouvoir aboutir pour le requérant à faire constater les violations qu’il subirait et à en faire, autant que possible cesser ou réparer les effets.

C’est pourquoi, le règlement de la Cour à prévu 2 mécanismes permettant de palier à l’urgence de certaines situations.

Il s’agit d’une part des mesures provisoires prévues à l’article 39 du règlement de la Cour d’autre part du traitement prioritaire de la requête, prévu à l’article 41 du même règlement.

Nous les examinerons successivement, en précisant pour chacun si l’entrée vigueur, depuis le 1er juin dernier, du protocole additionnel n°14 à la Convention aura des incidences sur leur régime ou leur pratique.

L’ARTICLE 39

•    Le texte du règlement est le suivant.

« Article 39
(Mesures provisoires)
1. La chambre ou, le cas échéant, son président peuvent, soit à la demande d’une partie ou de toute autre personne intéressée, soit d’office, indiquer aux parties toute mesure provisoire qu’ils estiment devoir être adoptée dans l’intérêt des parties ou du bon déroulement de la procédure.
2. Le Comité des Ministres en est informé.
3. La chambre peut inviter les parties à lui fournir des informations sur toute question relative à la mise en œuvre des mesures provisoires indiquées par elle. »

•     Champ d’application.

Il a vocation à s’appliquer dans des situations où le requérant ne peut s’accommoder des délais mis par la Cour pour statuer, voir pour la saisir car il se trouve exposé à un risque imminent de dommage irréparable. Par dommage irréparable, la Cour peut retenir un préjudice d’ordre pécuniaire dont l’ampleur serait telle, qu’il ne serait pas réparable.

Certaines situations paraissent évidentes, par exemple le cas dans lequel une décision d’extradition, devenue définitive en droit interne après rejet du dernier recours possible, expose le requérant à un renvoi dans un pays où il a été condamné à la peine de mort, traitement contraire au respect de son droit à la vie tel que posé par l’article 2 de la Convention et l’article 1 de son protocole n° 13.

L’objectif d’efficacité du recours serait totalement manqué si une telle décision d’extradition pouvait être mise à exécution nonobstant la saisine de la Cour, en sachant que compte tenu du délai mis par celle-ci pour se prononcer, la sentence de mort risquerait d’avoir été mise à exécution dans l’état d’extradition lorsque l’arrêt de la Cour interviendrait.

Dans sa note explicative, la Cour précise :

« Les mesures provisoires ne sont appliquées que dans des domaines limités : les cas les plus typiques sont ceux où sont à craindre
•    des menaces contre la vie (situation qui relève de l’article 2 de la Convention), ou
•    des mauvais traitements prohibés par l’article 3 de la Convention (interdiction de la torture et des traitements inhumains ou dégradants).
A titre tout à fait exceptionnel, elles peuvent aussi s’appliquer à certaines demandes relatives au droit au respect de la vie privée et familiale (article 8 de la Convention).

La grande majorité des mesures provisoires indiquées concernent des affaires d’expulsion et d’extradition. Dans ces affaires, la Cour peut demander à l’Etat concerné de suspendre le renvoi du requérant. »

Si le fait d’être exposé à des risques de violation des articles 2 (respect du droit à la vie) et 3 (non soumission à des traitements inhumains ou dégradants) est le terrain d’élection des demandes de mesures urgents, l’article 39 ne restreint toutefois pas les demandes de mesures provisoire à ces seules libertés.
Par conséquent une mesure provisoire pourrait être sollicitée pour tous les autres droits garantis par la Convention, sous réserve bien sûr qu’il y’ait un risque imminent de préjudice irrémédiable caractérisant une urgence nécessitant une telle mesure.

On pense ainsi à la liberté d’expression, qui, à l’heure des technologies de communication instantanée (internet….) pourrait, dans certaines situations, subir des atteintes graves et irréversibles.

De même, les atteintes au respect du droit à la vie familiale et privée (article 8 de la Convention) peuvent justifier des mesures provisoire.

Exemple : EVANS c/Royaume Uni, 10 avril 2007.

Le débat portait dans cette affaire, sur un problème lié au fait que la législation britannique autorisait l’ex-conjoint de la requérante à révoquer le consentement donné à la conservation et à l'utilisation d’embryons créés conjointement avec elle, l’empêchant de concevoir un enfant.

En l’état de la législation il existait un risque que les embryons soient effectivement détruits à la demande de l’un des concepteurs, avant que la Cour ne se soit prononcée sur la violation alléguée de la Convention, occasionnant par la même un préjudice irréversible (et grave) du fait de la disparition des embryons.

Le président de la chambre décida donc d'indiquer au Gouvernement, en vertu de l'article 39 du règlement de la Cour, que dans l'intérêt du bon déroulement de la procédure, il convenait que le Gouvernement prît les mesures nécessaires pour que les embryons fussent conservés jusqu'à ce que la Cour eût terminé d'examiner l'affaire.

•     Les modalités de présentation d’une demande de mesure provisoires.

Elles sont particulièrement souples.

En premier lieu, il faut préciser que nonobstant les termes de « parties » utilisés par l’article 39, il n’est pas nécessaire, pour solliciter une mesure provisoire, que la Cour soit déjà saisie d’une requête au fond.

Ceci s’explique par la nécessité de protéger le droit de soumettre une requête à la cour, droit que le justiciable peut ne pas être en mesure d’exercer dans une situation d’urgence (en effet, comme il sera exposé dans le cadre de ce colloque, la préparation et la rédaction de la requête nécessitent un important travail, qui ne peut pas forcément être accompli dans un délai compatible avec l’urgence de certaines situations).

Dès lors, le justiciable peut solliciter de la Cour une mesure urgente, dans le but de se ménager la possibilité de soumettre ensuite à celle-ci une requête au fond.

Sur le plan du formalisme, il est tout simplement renvoyé à l’instruction pratique diffusée par la Cour, qui se trouve dans la documentation remise, à laquelle je vous invite à vous reporter.

En quelques mots très résumés, il faut faire apparaître de manière évidente que la demande présentée concerne une mesure urgente, justifier de l’urgence qu’il y’a pour la Cour à indiquer une mesure provisoire, en lui donnant toutes informations et documents utiles (décisions critiquée, risque…). Le requérant doit pouvoir laisser ses coordonnées ou celles de son Conseil.

La Cour examine la demande dans les plus brefs délais, afin de pouvoir indiquer en temps utile, à l’Etat concerné, la ou les mesures provisoires à prendre.

Compte tenu du nombre de demandes présentées, la Cour accepte, notamment dans les affaires d’extraditions ou d’expulsion, que la demande soit présentée avant que la décision interne définitive ne soit intervenue, en précisant à quelle date elle interviendra et en indiquant que la demande est subordonnée au rejet du recours interne exercé par le requérant (rejet dont il faut alors immédiatement aviser la Cour).

•     Quelles mesures peut-on solliciter ?

S’agissant des mesures que la Cour est susceptible d’indiquer, elles sont de toute nature, la Convention ou le règlement de la Cour ne posant aucune restriction. Toute mesure nécessaire à empêcher la survenance du préjudice irréparable imminent auquel le requérant est exposé peut donc être indiquée par la Cour.

•     La portée des mesure provisoire mérite quelques précisions également.

Il paraît évident que dans un souci d’efficacité, ces mesures revêtent, pour l’Etat destinataire, un caractère contraignant. Il n’en a toutefois pas toujours été ainsi (CEDH Cruz Varas et autres c. Suède, 20 mars 1991) et cette question fait l’objet d’opinions divergentes entre certains juges de la Cour.

C’est un arrêt du 4 février 2005, MAMATKULOV & ASKAROV c/ Turquie qui a posé le principe du caractère contraignant des mesures provisoires.

Les faits étaient les suivants :
Deux ressortissants ouzbeks, Rustam Sultanovitch Mamatkulov et Zainiddin Abdurasulovitch Askarov, nés respectivement en 1959 et 1971.sont membres du Parti Erk, « liberté » (un parti d’opposition en Ouzbékistan).
M. Mamatkulov arriva à Istanbul en provenance du Kazakhstan le 3 mars 1999 muni d’un visa de tourisme. La police turque l’arrêta à l’aéroport d’Atatürk (Istanbul) et le plaça en garde à vue. M. Askarov entra en Turquie le 13 décembre 1998 muni d’un faux passeport. Les forces de l’ordre l’arrêtèrent et le placèrent en garde à vue le 5 mars 1999.
Tous deux étaient soupçonnés d’homicide, d’avoir causé des blessures à autrui par explosion d’une bombe en Ouzbékistan et de tentative d’attentat contre le président de la République. Ils furent traduits devant un juge qui ordonna leur mise en détention provisoire. Invoquant une convention bilatérale signée avec la Turquie, l’Ouzbékistan demanda leur extradition.
M. Mamatkulov fut entendu par un juge du tribunal correctionnel de Bakırköy et M. Askarov fut traduit devant le tribunal correctionnel de Fatih (Istanbul). Le juge et le tribunal constatèrent que les infractions retenues contre les requérants n’étaient pas de nature politique ou militaire mais constituaient des délits de droit commun. Ils ordonnèrent que les requérants soient détenus jusqu’à leur extradition.
Les requérants introduisirent des requêtes devant la Cour européenne des Droits de l’Homme, laquelle indiqua au Gouvernement turc le 18 mars 1999 qu’en application de l’article 39 du règlement, « il serait souhaitable, dans l’intérêt des parties et du bon déroulement de la procédure devant la Cour, de ne pas extrader les requérants vers la République d’Ouzbékistan avant la réunion de la chambre compétente, soit le 23 mars ». A cette date, la chambre prorogea la mesure provisoire jusqu’à nouvel ordre. Dans l’intervalle, à savoir le 19 mars 1999, le Conseil des ministres turc avait pris un décret d’extradition à l’égard des requérants, qui furent remis aux autorités ouzbèkes le 27 mars 1999.
Par un jugement du 28 juin 1999, la Haute Cour de la République d’Ouzbékistan déclara les requérants coupables des faits qui leur avaient été reprochés et les condamna à des peines d’emprisonnement de 20 ans et 11 ans respectivement.
Sur le recours des requérants contre la Turquie pour violation de l’article 34 de la Convention la Cour a statué ainsi :

« 123.  Dans le contexte en cause, la Cour relève qu'au vu des principes généraux de droit international, du droit des traités et de la jurisprudence internationale, l'interprétation de la portée des mesures provisoires ne peut être dissociée de la procédure au cours de laquelle elles sont prévues et de la décision sur le fond qu'elles visent à protéger. La Cour réitère à cet égard qu'aux termes de l'article 31 § 1 de la Convention de Vienne sur le droit des traités, l'interprétation des traités doit se faire de bonne foi et à la lumière de leur objet et de leur but (paragraphe 39 ci-dessus). En outre elle tient compte du principe de l'effet utile.

129.  Compte tenu des éléments en sa possession, la Cour conclut qu'en ne se conformant pas aux mesures provisoires indiquées en vertu de l'article 39 de son règlement, la Turquie n'a pas respecté les obligations qui lui incombaient en l'espèce au regard de l'article 34 de la Convention. »

Par conséquent, le non respect d’une mesure provisoire indiquée par la Cour est nécessairement constitutif d’une violation de l’article 34 de la Convention, ouvrant la voie à une condamnation de l’Etat en cause au paiement d’une satisfaction équitable à la hauteur du préjudice subi.

•     Peut-on exercer un recours contre un refus de mesure provisoire (ou si une telle mesure a été indiquée) ?

La mesure provisoire (ou son refus) est une décision qui n’est pas susceptible de recours.

En revanche, un rejet d’une demande de mesure provisoire n’interdit pas au requérant de solliciter à nouveau une telle mesure, sous réserve de justifier en quoi l’urgence est à présent impérieuse et la mesure nécessaire (c’est dire qu’il lui faudra invoquer de nouvelles circonstances de droit et/ou de fait par rapport à sa précédente demande).

L’ARTICLE 41

•    Depuis le 4 juillet 2005, le texte du règlement est le suivant.

« Article 41
(Ordre de traitement des requêtes)
Pour déterminer l’ordre dans lequel les affaires doivent être traitées, la Cour tient compte de l’importance et de l’urgence des questions soulevées, sur la base de critères définis par elle. La chambre et son président peuvent toutefois déroger à ces critères et réserver un traitement prioritaire à une requête particulière. »

Auparavant, le texte était bien plus court, puisque la première phrase disposait : « La chambre traite les requêtes dont elle est saisie suivant l’ordre dans lequel elles se trouvent en état. »

Au départ, l’objectif pour la Cour était donc de traiter les affaires dans l’ordre chronologique où elles étaient enregistrées.

Bien vite, avec l’accroissement du nombre de requêtes et la différenciation du degré d’urgence entre elles, la Cour a mis en place un système interne de gestion de l’urgence des dossiers, en leur affectant un coefficient d’urgence, décroissant de 1 à 7. C’est cette pratique qu’entérine l’actuel article 41.

Au sein d’une même catégorie, la Cour est encore obligée de « trier dans l’urgence » en accordant aux dossier un traitement plus ou moins rapide.

•     Que permet l’article 41 ?

La dernière phrase de l’article 41 permet à la Chambre saisie d’un dossier ou à son président d’accorder un traitement prioritaire à un dossier particulier.

Elle peut le faire de sa propre initiative, mais la pratique s’est développée pour les parties de solliciter un traitement prioritaire de dossier, notamment lorsque celui-ci pose une question nécessitant un traitement rapide, sans justifier (ou permettre) une mesure provisoire.

Par rapport aux mesures provisoires, le critère de l’urgence est plus léger, puisqu’un traitement prioritaire n’implique pas nécessairement un préjudice imminent et difficilement réparable.

Pour autant, la demande de traitement prioritaire doit être motivée et le requérant doit justifier pour quelle raison il demande à la Cour d’accélérer le traitement de son dossier, faute de quoi la demande sera rejetée.

•     Quel bénéfice peut-on en attendre ?

-    La décision est prise de manière discrétionnaire par la Cour et n’est susceptible d’aucun recours.

-    Il est assez difficile de ce fait, de définir clairement une « ligne de conduite » de la Cour, tant les hypothèses dans lesquelles un tel traitement est accepté ou refusé sont variées. D’une manière générale, on peut toutefois indiquer que c’est en fonction de l’ampleur du préjudice, de la vitesse de son aggravation - voire dur risque qu’il devienne irrémédiable - et de la gravité de l’atteinte portée au regard de la liberté concernée, que la Cour se détermine.

La décision peut aussi parfois simplement dépendre de l’encombrement de la Chambre concernée et de l’urgence plus grande des autres dossiers qu’elle instruit. Elle peut aussi dépendre des priorités accordées postérieurement : si un autre dossier apparaît comme nécessitant un traitement plus rapide, cela pourra retarder d’autant la priorité accordée à des dossiers moins urgents.

Par rapport aux mesures provisoires, l’article 41 est susceptible d’être invoqué dans une variété de cas bien plus importante ; nous en donnerons divers exemples après.

De même l’étendue de la priorité accordée au dossier est à la discrétion de la Cour, toujours en fonction des éléments du dossier : elle peut aller d’un traitement en quelques mois seulement, à un traitement en une à deux années au lieu de plusieurs années.

-    Il faut faire place ici à quelques exemples, pour montrer à quel point les solutions peuvent être diverses.

PRETTY c/ Royaume-Uni, 29 avril 2002

La requérante, paralysée et atteinte d’une maladie dégénérative la condamnant à brève échéance à une mort certaine dans des conditions douloureuses et humiliantes, avait saisi les autorités anglaise d’une demande d’immunité pour son époux s’il l’aidait à mettre fin à ses jours. Elle n’était plus physiquement en mesure de se suicider et souhaitait s’épargner les stades ultimes d’une maladie qui la tuerai en tout état de cause.

L’affaire fut traitée très rapidement en droit interne, la demande datant du 27 juillet 2001 et la décision définitive de refus datant du 29 novembre 2001.

La requérante saisit la Cour le 21 décembre 2001, alléguant de diverses violations, dont les article 2 (respect du droit à la vie), 3 (interdiction des traitements inhumains et dégradants), 8 (respect du droit à la vie privée).

Indépendamment du fond de l’affaire, il faut noter que la Cour a rendu son arrêt le 29 avril 2002, soit 4 mois seulement après sa saisine, suite à un traitement prioritaire justifié par le fait que la requérante étant condamnée à brève échéance, il existait un risque qu’elle décède avant que la Cour ne se soit prononcée sur une affaire impliquant une question de société importante.

EVANS c/Royaume Uni, 10 avril 2007.

Cette affaire a été évoquée auparavant dans le cadre des mesures provisoires, mais elle intéresse aussi le traitement prioritaire.

En effet, outre les mesures indiquées au gouvernement britannique, le président de la Chambre décida de traiter cette affaire de manière prioritaire. Un arrêt fut rendu la 10 avril 2007, pour une requête enregistrée le 27 février 2005.

L’on voit ici que la priorité accordée au traitement était à la mesure de l’enjeu : il fallait statuer dans un délai satisfaisant au regard des délais de conservation des embryons et de l’âge de la requérante, sans pour autant qu’il s’avérait nécessaire de statuer en quelques mois.

POLTORACHENKO / Ukraine, 18 janvier 2005

Dans cette affaire, la requérante alléguait de violations du respect de son droit de propriété et du droit à un procès équitable. En raison de son âge avancé et du droit de propriété qui était en question la Cour lui accorda un traitement prioritaire, qui lui permit de rendre un arrêt en 2 ans à compter de la date à laquelle le traitement prioritaire avait été accordé.


-    L’on peut s’interroger sur le point de savoir si l’entrée en vigueur du protocole 14 le 1er juin dernier, aura une incidence sur l’octroi du traitement prioritaire.

En effet, ce protocole a modifié notamment la mode de filtrage des requêtes, celles qui apparaissent manifestement irrecevable sans autre examen pouvant désormais être rejetées par décision d’un juge unique, alors qu’auparavant pareil décision relevait d’un comité de 3 juges.

Par conséquent, la capacité de filtrage des affaires irrecevables (près de 90 % des requêtes reçues !) étant augmentée, plus de temps devrait pouvoir être consacré au traitement des affaires recevables.

Pour autant, la charge de travail de la Cour est telle à l’heure actuelle, que les effets du protocole 14 ne devraient pas être suffisamment sensibles pour permettre une réduction des délais de traitement telle, que l’application de l’article 41 du règlement de la Cour ne se justifierait plus que dans des cas aussi exceptionnels que celui du dossier PRETTY évoqué plus haut.